《市區重建局條例》和《市區重建策略》

2000年7 月,立法會通過《市區重建局條例》,翌年成立了市建局。市建局是一個公營機構(即不是政府部門),日常營運需自負盈虧。它的工作主要包括4Rs  ,即「重建發展(Redevelopment )、 樓宇復修(Rehabilitation )、文物保育(pReservation )及舊區活化(Revitalisation )」。政府在市建局成立首五年合共注資 100  億元,而市建局的重建項目亦可免補地價,粗略估計,涉及公帑數百億元(20 年內225 個項目)。

政府賦予市建局一系列的責任與權力,市建局的實務工作必須遵照《市區重建策略》的原則和指引來執行。

根據《市區重建局條例》,規定局長(即現今發展局局長)在《市區重建策略》定案前,須進行公眾諮詢。不過,首份《市區重建策略》的公眾諮詢,竟然在短短約兩個月內完成,於2001 年11 月定案,影響著未來20 年225 個重建項目。

政府還賦予市建局很大的權力,如《市區重建局條例》第20條(2)及(3)段指出,局長(即現今發展局局長)在修改或修訂該策略前,如認為該等修改或修訂的性質是「屬輕微、技術性或微不足道的,則無需諮詢公眾。」還有,「局長如認為披露某項資料並不符合公眾利益,則無需披露該項資料」。

《收回土地條例》

政府立法當年打著「以人為本」和「公共用途」的大原則,說服立法會賦予它一個非常大的公共權力:《收回土地條例》,當市建局無法說服重建區業主放棄其持有物業時,便可引用《收回土地條例》(俗稱「尚方寶劍」),強迫將相關的土地及其物業收歸公有。

在這個大前提下,市建局公營機構的角色,應該與地產商不一樣,必須肩負眾多公共責任,亦即是《市區重建策略》當中所列明之多項社會目標。事實上,政府亦提出一個問責框架以制衡市建局的權力:

「市建局必須向公眾負責,並積極回應社會的需要。市建局的董事會應重視向公眾負責,其運作亦應公開及具透明度。為加強市建局的透明度及問責性,市建 局應向董事會各董事發出申報利益的指引。董事會應考慮在切實可行的範圍內,公開其會議。市建局亦應成立一個獨立的帳目稽核小組。」

-節錄於《市區重建策略》第八、九段

不過,許多的決定,均取決於高官及市建局董事會的自行操守和判斷,如:「應(該)」、「積極」、「重視」等措詞,又或是「董事會應考慮在切實可行的 範圍內」和「局長如認為…」等等,都賦予政府或市建局過大酌情權,卻沒有實質有效的約束力。在這種情況下,市建局又如何問責呢?

《城市規劃條例》

市區重建或市區更新,涉及城市整體的規劃和相關的法例。重建項目如涉及更改土地用途,反對者便要根據《城市規劃條例》就發展計劃向城市規劃委員會提交意見審議。不過,城規會的委員全都是由政府委任,問責性亦非常低。

H15關注組便曾經向城規會提交「啞鈴方案」審議,親身體會到城規過程不足之處,發現城規會的思維非常封閉:

2004年H15關注組比市建局和政府都更要早就在區內進行了大型訪問調查和公眾諮詢會,在反覆思量下,得出了香港首個由下而上、民間規劃的市區更新方案。這個方案獲多方好評,甚至獲規劃師學會頒年度銀獎(學會未頒過金獎),然而市建局始終不肯採納關注組的發展方案。關注組於是向城規會提交該發展方案審議,但城規會基於關注組沒有能力落實該方案而否決,沒不是以方案的好壞作審批準則。換句話說,一旦某個地方被列作重建區,所有權力便歸於市建局。關注組從這個規劃過程中,驗證了市民根本無從參與其城市生活空間的規劃。

《房協與市建局合作備忘錄》

另外,深水埗區內多個重建項目均由房屋協會負責,因此我們也要了解房協在市區重建中所扮演的角色和責任。根據房協的網頁:

「房協與市區重建局(市建局)在二零零二年十二月十二日簽訂合作備忘錄,為推動市區重建計劃建立長遠的策略夥伴關係。

根據這份合作備忘錄,房協將會按照市建局現行的政策推行發展計劃,初期集中處理七個位於深水埗及筲箕灣區的項目。

市建局將會繼續履行《市區重建局條例》所賦予的法定責任。房協則負責項目所需的物業收購工作、安置受影響的租客,以及建造和處置新建物業。房協同時會承擔所有開支和財務結果。
此外,房協在推行發展計劃時,會跟隨市建局多項現行的安排,包括成立市區重建社區服務隊, 為受到重建影響的居民,特別是長者及有特別需要的居民,提供專業的服務。」

1.1 與世界視野接軌

1

最近有學者為深水埗重建區做了一個詳細的社區研究報告 ,當中有一段提及國際視野下的「可持續發展」,並指出香港在意識上落後於國際視野處,關注組認為非常有價值,現節錄兩段:

「『可持續發展』及『社會公平』的討論,早在1987 年聯合國的《布倫特蘭德報告》(Brundtland Report )此一著名的的可持續發展宣言中,對可持續發展的定議是 :  『可持續發展係指做到滿足當代需求,同時不損及後代滿足其需要之發展』 。這裡講的發展 (development) 是指廣義的人類發展(human development)  ,而非狹義的經濟增長(economic growth)  。正如英國學者所說:『經濟發展是要達到一系列社會目標 …(i)個人所經歷的「效益」的進步。「效益」這裡可簡單地理解為『滿意』或『福利』…(ii)維護現有的自由和改進現有自由不充分的地方…(iii)自我尊敬和自我尊重…從這個方面解釋,經濟發展(development)是遠比經濟增長(growth)廣泛的概念』(Pearce, Markandya and Barbier, 1989:29 ,粗字體為筆者所加) 。

自從 1980代末開始,可持續發展就廣泛包括三個領域的發展,缺一不可。這三個領域是:環境保護、經濟發展及社會公平 (social equity)。意思是,如果只有保護環境,而沒有經濟發展就是不可持續的發展;即使兼顧了發展經濟與環境保護,而沒有照顧社會公平,那麼表示許多人無法分享這個發展成果,也不是可持續發展。不幸的是,發展掛帥(developmetalist)國家所謂的可持續發展通常還是過渡偏重經濟成長,偶而做一點『綠化』就交待了『環境保護』。

同樣重要的『社會公平』就被忽略了,極少被當成重要的政治議題。」

1 陳允中、陳劍青、李維怡:《市區重建研究系列一:深水埗K20-K23 項目社區研究報告》,香港:2008,研究網頁: http://sspstayplan.wordpress.com

2 “Development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.” 來自聯合國「世界環境與發展委員會」(WCED)  ,1987 年所發表的「布朗特蘭報告」( The Brundtland Report) 。

3 皮爾斯、馬肯亞、巴比爾(1996)  綠色經濟的藍圖,北京:北京師範大學出版社。

1.2 重新審視舊區的價值

根據以上國際社會對可持續發展的觀點與角度,H15關注組認為應重新審視舊區的生活和文化,到底在社會公義、經濟發展之平衡、文化多元等不同方面有何貢獻,然後才可以重新想像將來的城市發展方向。

鄰里社會的重要性

在一個變化急速的商業社會之中,人與人之間變得越來越疏離和冷漠。消費社會中,人的生活只有物質享受,如此,整體社會的文化生活和精神健康的水平一定會下降。一個仍然有鄰里關係、保存著守望相助精神的社區生活,在當前這種商業社會之中,是一股暖流。

我們所談的社區網絡,未必代表住家家戶戶都感情深厚,而是一種空間和時間蘊釀而成的熟悉感和安全感,一旦拆散,便難以再生。這些社區網絡具體的體現,可舉數例,譬如樓梯檔或靠牆舖所扮演的社區看更的角色;樓上樓下互相協助購物、看顧小孩等的非正規經濟模式;社區成員有信心在發生事故時,不會無人知曉或無人理會的安全感;小商舖之間因地近之便而互相協助所造就的成本下降等等。這些都是要經歷大家長時間共同生活在某一個空間之內,才可以成就的一種社會資本,亦正是社會和諧的重要來源,放棄這種社會資本,對整體社會而言,其實是一個重大損失。

為中下至草根階層提供天然的社會安全網

社區經濟的發展,包括較低租金容許商舖以較低的價錢售賣貨品、社區網絡的非正規互助經濟等,其實都是無形的社區資產,讓中下至草根階層的住戶,能夠 維持較低的生活成本,實為天然的社會安全網,亦無須花費納稅人的金錢。同時,有許多小本經營的小商舖,若因重建要重購或重租地方營商,幾乎是不可能的,因 為重建會令地價颷升,亦打散其顧客網絡。

這些小商舖本來很可能養活全家,甚至少量員工,若店主要結業的話,員工失業不在話下,甚至店主自己也可能跌入勞動市場變成非技術勞工,變成低收入戶,這樣不是增加了社會問題嗎?

中小企發展和傳統手工藝之溫床

由於舊區的租金長期維持於一個穩定的低水平,讓許多小本經營業者可以在舊區起步發展事業,絕對有助於香港的經濟多元發展。

同時,由於科技的發展和消費社會的蓬勃,傳統的手工藝因而式微。但政府如懂得保護舊區和本土文化,包含在可持續發展的政策裡,舊區便會是傳統手工藝的天然溫床。舊區的存在有助文化多元化,以及市民選擇不同的生活方式,符合國際社會所談及的可持續發展的元素。

支援上層社會經濟活動曾協助H15 關注組製作「啞鈴方案」的建築師羅建中先生便指出,舊區對整體香港經濟是很有貢獻的,因為社區網絡其實也是經濟網絡。

他認為,世界上許多重要的城市都會有舊區,因為舊區經過長時間蘊釀,建立了千絲萬縷的經濟關係。羅氏的辦公室座落在灣仔告士打道,他說:「舊區提供了便宜的住宅和做小生意的可能,這些便是支援著整個市中心經濟,令到這個城市可以有效率地運作…其實,拆舊區對香港作為一個金融中心的經濟都有破壞性,比如我們寫字樓以前的女工就是住灣仔舊區的,如果你迫她搬走到好遠的地方,會令到她無法繼續在這裡工作,以一位中老年女士來說,可能會有就業問題,如此,其實對整體經濟也有影響…再舉一例,我們是做建築的,如果把舊區拆掉,我們便無法再可以快速和低價地去灣仔舊區的印刷公司印圖,因為如果一重建就全變成船街那種豪宅的話,小型印務公司一定挨不住貴租,於是我們也要跑到柴灣去印,這也是增加了我們的成本。」

單以上述幾個舊區在當今香港的存在價值而言,有遠見、有可持續發展的視野的政府,應該了解舊區這些優良潛質,設法加以發展和完善,而不是破壞。同時,就著上文所提及的國際社會對經濟發展的闡釋,我們應該理解到經濟發展是遠比經濟增長更為廣泛的概念。

2.1 受影響人士

受影響人士,不單包括重建區內的居民和商舖,也包括在重建區周邊地帶生活的市民。因為重建後周邊地價颷升,而整個交通、社區網絡、生活環境等也會有震蕩變遷,周邊的市民,在生活成本或方式上,或多或少受到牽連而要改變。事實上,「社區」本來就無須以政府所劃的重建區為界線,地方本來就會發展出自己的社區,不一定會與政府劃定的重建區範圍一樣。

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