22 為了加快推行市區重建計劃,我們引入了新的規劃程序,以處理市建局的重建項目。市建局可採用發展項目或發展計劃的形式進行重建項目。公眾可根據《市區重建局條例》就發展項目提出反對,或根據《城市規劃條例》就發展計劃提出反對。法例已列明處理有關反對意見的程序。

評論現況
目前,市建局的重建項目以重建地盤是否涉及土地用途更改而分類。一般而言,重建範圍規模較小,且符合現有分區計劃大綱圖的土地用途,市建局便以「重建項目」(development project)形式進行(例如深水埗K20-23 項目)  ,審議程序根據《市建重建局條例》進行,反對意見由市建局及發展局負責審訊和決定。若重建範圍規模較大,當中又涉及分區計劃大綱圖的土地用途更改,市建局便以
「重建計劃」(development   scheme)形式進行(例如H15 利東街項目、H18 及H19 的中環項目、觀塘重建項目等)  ,審議程序根據《城市規劃條例》進行,反對意見則交由城規會負責審訊。

值得注意的是,這兩套審議程序截然不同,卻是重建街坊對重建項目表示反對或不滿的唯一法定途徑,決定了他們未來的生活和生計。從透明度以至公眾的認知度來說,城規會的審議制度看似
較優勝,可是,城規會現行的審議程序仍遠遠未能做到社會期望「把關」的角色,情況亦令人憂慮。以下重點列出這兩套審議程序的利與弊。

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《市建重建局條例》審議程序

《城市規劃條例》審議程序

好處

涉及處理反對意見的時間或較快

公開、透明度較高,任何公眾人士均可提交意見

壞處

只有受重建項目影響且反對該重建項目的人士才可提交反對意見,一般公眾人士不能提交意見

城規會的聆訊討論由政府(即發展局常任秘書) 及秘書處(即規劃署)主導,難免令公眾質疑判決的公正性

第一階段不公開;若上訴則可能要付上堂費(《市建重建局條例》第28 )

城規會只側重審議重建地盤的平面發展藍圖,卻未能全面討論重建計劃,如重建對社區及重建街坊的影響等

上訴委員會成員由政府委任,難免令公眾質疑判決的公正性

城規會議程緊湊,會員根本沒有可能在一、兩個小時的聆訊後,有足夠的考慮對重建計劃作出判決

訴程序形式如在法庭訴訟,受影響重建戶在資源及以法律形式表達理據等方面均難免處於下方

沒有上訴機制

公眾沒有任何渠道討論或參與制訂重建地盤的發展藍圖

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上述的規劃程序,正好暴露了現行沒有一套全面監察重建項目,包括顧及重建街坊意願、搬遷、評估對社區影響等的機制,以及城規會只側重審議重建地盤土地用途的弊端。

事實上,每次項目公布時(尤其是「重建項目」),很少受影響街坊會知道原來有兩個月可以向市建局提出反對的機制,即使提出反對後,市建局也只是內部處理,過程不公開,這樣的反對機制形同虛設。

「重建項目」發展藍圖沒有表達意見渠道

市建局制定「重建項目」的發展藍圖時,不需提交城規會審議,街坊因此沒有渠道表達意見,有別於「重建計劃」可向城規會表達意見的機制。

案例

以灣仔利東街重建項目為例,H15關注組於2004年率先在區內進行了大型訪問調查和公眾諮詢會,比市建局的諮詢會還要早。又在反覆努力下,得出了香港首個由下而上、民間直接參與規劃的市區更新方案(即「啞鈴方案」)。「啞鈴方案」獲多方好評,甚至獲香港規劃師學會頒年度銀獎,然而市建局始終不肯採納方案。H15 關注組於是向城規會提交「啞鈴方案」審議,城規會忽視「啞鈴方案」的多項優點,反而強調重建項目的業權已復歸政府,質疑「啞鈴方案」落成的可行性,遂否決申請,令街坊對城規會失去信任。

建議

統一重建項目表達意見機制

建議取消重建項目(development project)與重建計劃(development scheme)之區分,一律由城規會審議。

擴闊城規會的審議權力和職責

建議城規會必須審慎審議社會影響評估報告,亦要充份理解市建局以如何形式進行項目,或對受影響人士的賠償或安置安排是否妥善。

行政措施

建議改革城規會的組成和議決程序,另為提升城規會的獨立性和公信力,建議城規會主席應由非公職人員出任。

確保足夠時間時間討論重建項目

建議城規會轄下成立專責小組,專門討論市區重建項目(如現行的 Objection                        Hearing  Committee 架構,就每個項目舉行公廳會。

《市建重建局條例》審議程序

《城市規劃條例》審議程序

好處

涉及處理反對意見的時間或較快

公開、透明度較高,任何公眾人士均可提交意見

壞處

只有受重建項目影響且反對該重建項目的人士才可提交反對意見,一般公眾人士不能提交意見

城規會的聆訊討論由政府(即發展局常任秘書) 及秘書處(即規劃署)主導,難免令公眾質疑判決的公正性

第一階段不公開;若上訴則可能要付上堂費(《市建重建局條例》第28 )

城規會只側重審議重建地盤的平面發展藍圖,卻未能全面討論重建計劃,如重建對社區及重建街坊的影響等

上訴委員會成員由政府委任,難免令公眾質疑判決的公正性

城規會議程緊湊,會員根本沒有可能在一、兩個小時的聆訊後,有足夠的考慮對重建計劃作出判決

訴程序形式如在法庭訴訟,受影響重建戶在資源及以法律形式表達理據等方面均難免處於下方

沒有上訴機制

公眾沒有任何渠道討論或參與制訂重建地盤的發展藍圖

23 按照《市區重建局條例》第21 及22 條的規定,市建局須擬備一份業務綱領草案,臚列擬於未來5 年實施的項目,以及一份周年業務計劃草案,列明將於下一個財政年度實施的項目,並須每年把有關業務綱領草案和業務計劃草案呈交財政司司長批准。

評論現況
業務綱領和業務計劃內容不公開,公眾無從監管,財政司司長批核時,會否只側重經濟利益,而忽略《市區重建策略》其他準則,也不得知曉。

案例

業務綱領和業務計劃內容保密,無從監察,亦無法詳述案例。

建議

– 市建局雖然不會提前公布項目,但應該公開訂定200  個項目和2000  幢須拆卸樓宇的準則,讓
公眾監察及表達意見。

– 政府應考慮讓立法會參與監察市建局制定的五年業務綱領及計劃草案,這些會議可以保密。

– 五年過後,市建局應公佈該份業務綱領及計劃草案,讓公眾監察。

24及25 凍結人口調查

(24) 根據《市區重建局條例》第23(2)條,市建局項目(發展項目或發展計劃)

首次在憲報刊登的日期,將作為該項目的開始實施日期。公布項目的開始實施日期的目的,是讓市建局可參照這個日期,根據其政策決定受影響人士是否有資格領取特惠津貼和獲得安置。

(25) 市建局會在項目的開始實施日期進行凍結人口調查,以核實受影響人士領取特惠津貼和獲得安置的資格。這項調查應於當日或最多數日內完成,並必須全面而準確,以免有"假冒居民"魚目混珠,入住重建區,濫用安置資源。

評論現況

重建項目公布後,市建局便會立刻進行人口凍結調查,並於三天內完成。人口凍結調查,亦決定了街坊在重建區內的身份(例如街坊是否非自住、重建單位是否非唯一居所、或單位是否空置等)  ,將直接影響日後的安置和補償,而現行法例給予市建局自訂指引裁定有關情況,令權力嚴重傾斜。

登記時間太倉促

市建局於重建項目公布後三天內完成人口凍結調查,時間太過倉促。如重建街坊剛好外遊或不在,工作人員便會張貼告示在其門口,若住戶不能及時找到市建局職員,該單位就可能被指是「非唯一居所」,因而扣減業主的金額補償。

沒有主動照顧不同需要人士

對一些不懂字的老人家來說,如果剛好不在家而被市建局在門上貼上告示,也不會了解發生什麼事,後果可嚴重了。

「人人是賊」的錯誤假設

由於市建局職員往往本著「人人是賊」的假設,導致居民往往在人口凍結調查時遇到百般凌辱,有些怕事的街坊更曾被無理搜屋。

無視舊區內孕育之小本生意

政府聲稱為了杜絕職業地產公司在重建區內「落釘」,或避免有人「假冒居民魚目混珠,入住重建區」,於是不會預先公開重建區的地點,因此項目一公布後便啟動了重建機制,這些突如其來的公布亦會令街坊不知所措。這種做法,尤其對舊區內因租金便宜得以孕育的小型企業來說,成了一種無法預測、不可彌補的災難性風險。

市建局拒絕承認住宅租戶身份

2004 年7 月9  日立法會通過修訂《業主及租客(綜合)條例》,大大削弱對租客的保障,業主只須給租客一個月通知,便可終止租務合約。近期重建區內租客給業主趕走的例子更屢見不鮮,不少租客更是在重建目項目公布後,並已接受市建局的人口凍結調查後亦遭迫遷。然而,市建局卻坐視不理,拒絕承認其後被中斷合約、已登記的租客身份,剝奪他們的賠償及安置資格,違反《市區重建策略》第4b  、24 和25 條。

案例

案例一

灣仔太原街重建項目一名街坊,常在到外地工作,母親認為自己年事已高,故將位於太原街的自住物業業權轉到他名下,剛巧重建項目公布,市建局職員登門,便指婆婆不是業主,不與她商討。其後,婆婆病重入院,又受到市建局職員恐嚇,指若無人在太原街家那邊,便會把單位列作非自住單位,將扣減一半的自置居所賠償金額,嚇得婆婆有病不醫,跑回家中。結果,婆婆病死,兒子回到香港後亦受到嚴重的精神打擊,身體和精神都受到嚴重傷害,從一個非常健康的人變成一個非常瘦弱的人。

事件被報章揭發後,市建局職員便登門尋訪,其中兩人在客廳與該名街坊談話時,另外兩人竟自行到房中搜尋,亦將街坊寫在月曆上的私人電話抄下,侵犯私隱。剛巧這給聖雅各福群會的社工(聖雅各福群會並非太原街重建項目的重建社工隊)撞破,經傳媒報道市建局的行徑後,市建局才認真處理這街坊的遭遇。

案例二

灣仔 H15  項目內的春園街街坊,一天全家上茶樓,回家時發現市建局職員曾到訪,並張貼凍結人口的告示在門口,於是街坊便按指示致電市建局接受人口凍結程序。據他憶述,當時市建局職員連他兩個兒子在那裡上學,每天是乘車還是走路上學都問過了,然而,後來竟斷定他們一家的單位是「非唯一居所」,並大肆扣減他們應有的補償金額。

案例三

一名筲其灣重建街坊憶述,人口凍結調查當天,市建局職員曾進入她家中,沒有問過她就自行到處看,在她家中找尋各種「非自住」的「證據」(如灰塵大)。要知道置業往往是一個家庭用許多血汗錢換來的,街坊感到大受凌辱,為何一旦成為重建區居民,就好像做賊一般?

案例四

一名深水埗受重建影響的老伯憶述,只因他家中家徒四壁,就在凍結人口調查時被市建局斷定為「非自住」人士,大扣補償金額,理由是「他的西裝不能放入他的衣櫃」!

案例五

一名深水埗受重建影響的商舖街坊憶述,店舖的設計是前舖後居,但房協職員來進行人口凍結調查時,竟描述他只是間中住在這裡,於是又借口大扣他的補償金額,幸好後來有熱心的街坊和義工幫忙追究該名市建局職員,才回復這舖主前舖後居的身份。

案例六

市建局拒絕承認住宅租戶身份案例,請參考4b  。

其他給苛刻扣減賠償金額的案例請參考第4a 及4b 條。此外,街坊最終同意搬遷時,市建局和房協便會迫街坊簽下關於補償方式的保密協議書,許多街坊為怕惹官非,都不願意再提及自己搬家的事。因此,有許多個案,我們都無從追縱,即使所知者,我們都無法全部在此透露。

建議

進行凍結人口調查時,前線職員必須尊重街坊的私隱權利。

進行凍結人口調查時,前線職員必須主動告知街坊的權益,包括所有對重建項目的反對和上訴機制,並清楚解釋讓街坊知道,他們有兩個月諮詢期可以向當局提交意見,以及整個重建的程序等。

市建局應把凍結人口調查報告副本交給街坊。

26 市建局應在9個重建目標區內,分別設立一個分區諮詢委員會,就市區重建項目向市建局提供意見和協助。分區諮詢委員會應由市建局董事會委任,並在區內具有代表性。成員應包括業主、租戶、區議會議員,以及其他關注區內市區重建的非政府機構代表。

評論現況
分區諮詢委員會理應有監察重建項目、向市建局提交改善建議的功能,但其成員卻由受監察的市建局委任,給公眾黑箱作業的印象,導致認受性不高。此外,據了解,諮詢會約每一季只安排一次會議,且會議每次只有個多小時,未有足夠時間討論問題。

案例
以深水埗K20-23  重建項目為例,分區諮詢委員會的會議內容雖然公開,但會議次數疏落,一年只有三、四次,每次會議時間只約一個多小時,討論內容空泛,作用不大。

建議
市建局應將會議議程及紀錄貼在市建局地區辦事處,並應盡辦法讓街坊知悉會議日期,讓各街坊列席旁聽。

分區諮詢委員會的功能與重建項目的諮詢、表達意見和透明度直接有關,請參考第4d  、9 及10 項的改善建議。

27 根據《市區重建局條例》第23 條,市建局須在政府憲報公布項目(發展項目 或發展計劃)的開始實施日期,以及展示有關項目的一般資料,供公眾查閱。市建局應舉行公眾會議,通知區內居民有關項目的詳情和收集公眾意見。市建局亦應就項目諮詢有關區議會,並應印製簡易淺白的小冊子,派發給受影響人士。

評論現況
有關諮詢的問題,請參考第4d  、9 及第10 條。

案例

區議會諮詢形同虛設

以灣仔利東街重建項目為例,市建局並沒有理會區議會轄下的關注重建小組的反對,堅持落實重建計劃,也不理會獲區議會大會通過應給予受影響人士「樓換樓、鋪換鋪」的建議。即使灣仔區議會反對市建局引用《收回土地條例》統一利東街重建項目業權,亦不能阻止市建局;深水埗區議會亦曾就區內K20-21重建項目遇到類似情形。這些都在在反映區議會作為地區諮詢的機制,形同虛設。

此外,市建局到區議會諮詢時,亦未必把所有事情和盤托出,如灣仔區議會主席曾指責市建局不能再誤導區議會,另深水埗區議會轄下市區重建問題專責小組的委員甘炳光博士,更直斥房協職員有欺暪區議會之嫌。

市建局行徑怪誕

2005 年11 月5  日,是利東街重建項目的土地復歸日。一位做基層工作以畢生積蓄在利東街置業的婆婆,與一眾街坊到市建局開會,被市建局職員特意把這位婆婆帶到另一間房內,在一輪查問後告知婆婆其他街坊已走,便把婆婆送回利東街。當婆婆回到利東街時,發現其他街坊原來尚在市建局中,才自己被市建局騙了,失聲痛哭。

建議
請參考第4d  、9 及第10 條的改善建議。

社會影響評估

(28) 市建局應全面評估建議項目所引起的社會影響,以及受影響居民的社區連繫和安置需要。

(29) 社會影響評估研究應分為兩個階段進行:(a)在政府憲報公布建議項目前,先進行非公開的社會影響評估;及(b)在政府憲報公布建議項目後,進行詳細的社會影響評估。

評論現況
第一階段的社會影響評估報告的內容並不公開,調查結果是否乎合地區現況,公眾無從監察。《市區重建策略》雖然清楚寫明社會影響評估的目的,是要了解居民意願,但其問卷卻從不提供「想留下」或「樓換樓、舖換舖」的選擇,只問街坊是否想搬遷,這樣的問卷設計導致結果偏頗。此外,
第二階段的社會影響評估,與人口凍結調查一起進行,令很多街坊誤會他們非走不可。

市建局完成社會影響評估報告後,亦沒有第三者負責審核,即是說,即使報告內容偏差或不符合民情,也可以用來滿足各樣法定程序要求。至於市建局有否按照社會影響評估的建議來規劃、安排和執行重建項目,亦無任何政府部門負責審核。身兼城規會主席的房屋、規劃及地政局常任秘書便曾經在城規會表示,城規會會員在審視重建項目時,不能超越《城市規劃條例》所賦予的權力,即會員沒有職權審議社評報告、安置問題,以及如何落實重建項目等問題 。至於不涉及土地用途改變的「重建項目」,更不需向城規會提交任何文件或報告審議。

現行市區重建項目審議制度弊端繁多,對社會影響評估的忽略尤其值得關注。綜觀市建局過去多個的社會影響評估報告,都過於簡單,完全不能發揮社會影響評估的功能。

案例
案例一:無人監察,無從問責
社會影響評估完成後無人監察,換句話說,報告質素如何,結果是否公允,或結果即使公允,有關當局有沒有執行等等,無人問責。

案例二:評估調查之執行問題

重建項目公布後三日內,市建局會同一時間進行社會影響評估和凍結人口調查,有違公平:

灣仔藍屋在2006  年公布為重建項目,並聲言會予以保存。進行人口凍結調查當日,一併進行社會影響評估的調查。不過,社會影響評估的問卷內,卻沒有調查「受影響居民的住屋意願」(即《市區重建局策略》第 31(d)條),只一面倒問街坊想搬往何處,卻不問街坊是否想留下。調查報告於是得出的結論是,九成的街坊想搬離現居。

1 城規會於2006 年1 月20  日的會議紀錄,當時城規會正在討論市建局位於深水埗荔枝角道/桂林街/醫局街的重建項目。

後來,歷經熱心街坊、義工、和非政府組織的努力爭取,才得到今天藍屋「可留屋也留人」的初步成果。政府官員和市建局職員的受薪職責,本來就是要盡心了解街坊所需,和如何把重建帶來的影響減至最低,但現在卻要靠街坊自身不斷爭取,實在諷刺。

建議
社會影響評估報告應由獨立機構進行,由市建局支付費用,確保報告的中立和獨立性。報告內容由獨立委員會審核,並監察市建局有否按照報告來規劃及照顧受影響人士,才可落實重建計劃。

國際公認的社會影響評估方法,把社會影響評估視為規劃程序重要的一環,一方面藉著社會影響評估吸引和鼓勵公眾參與規劃,另方面亦能有效地搜集公眾(尤其是受影響重建街坊)對市區重建項目的意願。如社會影響評估的結論是發展項目對社區打擊太大,又沒法提供合理的紓緩措施,便不應強硬落實發展項目。如發展項目獲通過,便應按照評估內容作為日後制訂發展藍圖的基礎。

近年來,市民對不少政府工程項目或市區重建項目都不認同,部分原因是政府沒有認真評估工程項目對居民的影響,提供足夠的紓緩措施,卻一意孤行急急展開項目,終於出現「官迫民反」局面。故,建議效法多個國家或地區的做法,把社會影響評估正式納入環境影響評估內其中的一環,制訂社會影響評估的指引,報告內容可由獨立委員會審議。

30及31

(30) 在政府憲報公布建議項目前,市建局須就以下各主要方面進行非公開的社會影響評估:(a)建議項目範圍的人口特點;(b)該區的社會經濟特點;(c)該區的居住環境;(d)該區經濟活動的特點,包括小商舖及街頭攤檔等;(e)該區
的人口擠迫程度;(f)該區設有的康樂、社區和福利設施;(g)該區的歷史背景;(h)該區的文化和地方特色;(i)就建議項目對社區的潛在影響所進行的初步評估;以及(j)所需紓緩措施的初步評估。

(31) 在政府憲報公布建議項目後,市建局須就以下各主要方面進行詳細的社會影響評估:(a)受建議項目影響的居民人口特點;(b)受影響居民的社會經濟特點;(c)受影響居民的安置需要;(d)受影響居民的住屋意願;(e)受影響居民
的就業狀況;(f)受影響居民的工作地點;(g)受影響居民的社區網絡;(h)受影響家庭子女的教育需要;(i)長者的特殊需要;(j)弱能人士的特殊需要;(k)單親家庭的特殊需要,尤其是有年幼子女的單親家庭的特殊需要;(l)建議項目對社區
的潛在影響所進行的詳細評估;以及(m)所需紓緩措施的詳細評估。

評論現況
現況和改善建議,請參考第28 及29 條。另外加兩項改善建議:

第30 及31 條中,所需調查的項目應加上「對重建區周邊社群可能造成的影響」。

第31 條中加入「地區文化和特色」、「社區生活模式」,因為這些都不能單憑肉眼觀察,而需仔細向居民了解。

案例

市建局計劃在灣仔利東街重建項目地庫興建一個提供三百個車位的停車場,停車場出口設在毗鄰廈門街寶藝花園旁邊,同時還要打通廈門街與皇后大道東連接通車,把交通問題轉移至廈門街,汔車的噪音、廢氣、道路安全對廈門街街坊定會構成影響。同時,打通廈門街與皇后大道東的梯級交接點,正是灣仔第一道海岸線的地標,將會連同該處的公共空間平台一同消失。

H15  關注組聯同義工在2008  年年初做了一項地區調查,發現廈門街的許多街坊對於利東街重建而帶來的道路工程亳不知情。廈門街街坊後來迅速成立關注組極力反對此項道路工程,反對廈門街成為重建利東街的犧牲品。這件事情正好反映重建的影響,不規限於重建地盤的界線,日後的社 會影響評估必須包括重建周邊地區的影響。

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