2.2 為何先以受影響的人為本?

這是基於公平原則,是屬於人權的範疇。依據上述對社區網絡的理解,舊區內街坊因長時間共同生活而發展成一個複雜的網絡,每個成員都有一份貢獻。這些貢獻,難以用金錢衡量,但對社會整體的平衡發展十分有利。

一旦地區重建時,政府便硬要把這些人驅去社區,貶低他們的權利,我們便不得不考慮這樣的發展模式是否正確,即使是無可避免的,也應給他們優先提供不同合理的選擇和紓緩措施,不讓受影響人士生活質素下跌。事實上,H15關注組的經驗中,重建會令受影響人士忽然面對一大堆沉重的生活壓力,包括生活成本的上漲、重置物業的困難、面對政府各種程序的不勝其煩、安頓生意和家人的壓力等等。

如果重建政策中會令部分於該區有貢獻的市民,在重建後生活質素反而下降的話,便是一種「程序上的不公義」。程序不公義的意思,就是由於定立某類工作程序或規範時,欠缺對公義價值觀的考慮,導致當執行該法例或政策,即使執行人員技術上不犯規,卻產生了不公義的情況。相關的問題將於本建議書丁部分作詳細檢討。

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2.3 「權利」與「利益」的分別

過去幾年,H15關注組常聽到政府官員或市建局職員,竟然把過去沒有在社區貢獻,只希望藉著重建項目而謀取利益的大財團,也歸類為重建項目中的「持分者」,與一直在舊區生活並受重建衝擊居民和商舖相提並論,喧賓奪主。這種混淆視聽、不誠實的行為不能繼續下去。

「權利」和「利益」應當有相當清楚的劃分,清楚不過。市建局賦予的權力非同少可,除獲政府注資100 億元作營運資金外,重建區範圍的地皮亦可免補地價,最厲害的當然是引用《收回土地條例》強行收地的大權,偌大的權力,應當承擔合符比例的社會責任,才能服眾。市建局過往便常因廉價收地,再以高價售予地產商來謀取利潤為詬病。

3. 落實草根民主:生活主導權、充份知情權和不在受強權脅迫下的決擇權

3.1 社區規劃權-掌握生活主導權

人生活在一個地方,並不如一塊積木,任由當權者隨意迫往另一處生活。可以選擇生活的地方,可以擁有生活的主導權,是一個民主社會基本應有的權利。同時,社區的發展,亦直接影響著當地每個人的生活質素。比如說,大財團是否想抬高當區的樓價?大財團是否不理會公眾權益在當區興建屏風樓?公營部門又是否忽然宣布某地為重建區,然後把當區街坊趕走?街尾的公園是否適合孩子玩耍?社區裡的交通設施是否方便?這些都是與生活息息相關的事情,每個街坊都應有權直接參與決策。

3.2 在充份知情權下作抉擇的權利

在重建區裡,知情權對於某些社群來說是遙不可及的,如大量的官方文件,便叫許多老人家吃不消,即使上過大學的街坊,亦未必可以完全了解整套重建政策的內容。市建局使用公帑推行重建,應有責任向受影響人士詳細講解相關的政策和重建戶的權利。

3.3 在不受強權脅迫下作抉擇的權利

當一個地區宣布為重建區後,即使重建戶萬分不願意,市建局仍可引用《收回土地條例》強行收地,甚至控告原業主霸佔官地,把業主趕出去。在這不平等的威迫談判下,加上沉重的壓力,到底多少「願意」接受賠償而搬遷的街坊是真正「開心滿意」的搬走呢?

4d 受重建項目影響的居民應有機會就有關項目表達意見。

評論現況

四大鴻溝

若果居民表達意見後的意見不被重視或尊重,那麼所有表達意見的渠道及程序,都不過是橡皮圖章而已。重建項目的諮詢,主要依賴市建局的工作坊/集思會等活動,但現時的官方「公眾諮詢」出現四大鴻溝,分別為資訊鴻溝、語言鴻溝、資源鴻溝及理念鴻溝:

資訊鴻溝

許多市民的作息時間不同,尤其是香港的草根階層偏向工時長,而舊區的老人家或者不太能閱讀,這些弱勢社群如何可以獲得正確的資訊,是有關當局必須正面面對的問題。受影響街坊在沒有充足的資料情況下,實難以作出恰當的意見。

語言鴻溝

語言鴻溝不單是指中文英文的問題,還有是諮詢文件所用的學術或專業語言。有時即使諮詢文件是中文,懂中文的市民還是會看不懂,原因是這些機關從來沒有考慮用市民大眾看得懂的語言來寫這些諮詢文件或繪畫那些規劃圖。

資源鴻溝

街坊和市民日間都有工作,只能在晚上開會討論,週末也經常因為要出席論壇而不能跟家人一起。相反,政府有全職人員,還經常用很多錢來聘用顧問公司,地產商也是一樣。市民大眾,何來有這樣多的錢和時間呢?以灣仔利東街街坊為例,他們要逐家逐戶上門募捐,要找朋友義務幫忙劃圖則等等,很辛苦才能完成「啞鈴方案」。

理念鴻溝(有關理念和原則問題詳見本意見書丙部)

香港的當權者和很多專業人士一心要將香港打造成所謂「世界級的城市」,而他們心目中的「世界級城市」就是建造像國際金融中心、四季酒店和西九天幕那樣的建築,與小市民的生活距離相當遠。本來市區已經有很多這類建築,同時還存在一些小市民可以生活起居的空間,尤其在舊區裡,兩者締造了多元化的城市樣貌。然而,現在小市民連僅餘的生活空間也正被當權者想像中的「世界級城市」擠壓掉,本土經濟和小市民生活跟中環集團的主流想法根本存在巨大的「理念鴻溝」,難以跨越。世界上的「世界級城市」沒有多少個會像香港那樣將本身文化擠壓掉,並且令到小市民難以在城中生活下去的,相反大多數「世界級城市」是會保育本土的文化、經濟和生活,而不是製造一些變身成高級消費場所的「舊建築」(關於保育的問題詳見第5g 條)。

市建局透明度低

《市區重建策略》第10 條指明,董事會應考慮在切實可行的範圍內,公開其會議。另方面,《市區重建策略》及《市區重建局條例》同時亦給予市建局董事會及發展局局長非常大的權力決定是否公開某些資訊(詳見本文件乙部的法例釋義)。可是,市建局許多決定都會直接或間接地影響著許多重建戶的生活質素和基本權利,高度公開及透明度是必須的,該市民在充份掌握情況下反映意見。

表達意見有別於直接參與

表達意見雖然重要,但畢竟只是讓受影響人士被動參與,要真正打造一個可持續的國際都會,應該鼓勵每個市民主動想像社區的未來,以及掌握自己的生活,才可以誘發正面而主動的歸屬感和公民責任感。

案例

立法會無法監察個別重建項目的財務狀況

2003 年12 月,市建局職員在灣仔聖雅各社區中心一個公開場合曾答應會向立法會報告所有重建項目的進度,然而,在2007年一個立法會會議中,曾有議員要求市建局公開營虧報告,都不得要領,市建局亦不時向外界宣稱重建項目會「虧本」。

欠缺追蹤調查

追蹤調查應最能反映受重建影響人士的生活質素有否改善,社區網絡有保存等。然而,我們一直未曾見過市建局向公眾交待這些問題。當市建局就灣仔利東街重建項目向城規會提交總綱發展藍圖審議時,亦只向城規會提出一份十分簡單的地圖,企圖證明原有印刷和喜帖店?都已「搬回灣仔」,卻不提結業、生意大跌的事實。

拒納意見欠缺說服力

H15 關注組所提出的「啞呤方案」,由區內街坊、早期的區議會,以至專業界和社會輿論皆獲廣泛讚賞及支持,其後更在香港規劃師學會的年度?中獲發銀獎,但「啞呤方案」竟然都不被市建局接納,當年市建局只解釋是「技術困難」,由此可見市建局的「開放透明度」是如何地低。

市建局所辦工作坊/集思會的弊病

以下為重建監察(一個監察市區重建的民間組織)於2007 年4 月,在市建局於深水埗區舉行「巿建局社區工作坊 」上所派發的單張。單張內容於2007 年5 月已再作修定。

工作坊日期 區域 工作坊不足之處
11/2005 灣仔巿區更新總體(Community Aspiration Study – the Older Wanchai) 在2005 年11 月有份出席該諮詢會的街坊指出,巿建局於2006 年向

構思工作坊城市規劃委員會提交的規劃申請中,只表示曾進行諮詢,在諮詢會收集得來一大堆的公眾批評,卻不包括在內:

l          強烈批評巿建局現時的重建方法的意見

l          指市建局破壞社區網絡和地方特色的意見

l          要求巿建局引入樓換樓,原區安置受影響街坊等

這些意見在報告中隻字不提,反而說「沒有」受訪者強烈批評巿建局現時的重建方法,令街坊感到表達的意見完全不被理會和刪掉。

6/2006 中環卑利街/嘉咸街重建項目社區參與工作坊 l          巿建局拒絕提供發展項目擬建總樓面面積、樓宇高度、地積比率等發展參數

l          巿建局拒絕提供受影響住宅數目,及交代受影響的小販去留

2007 旺角波鞋街 l          在預設項目必須重建及所有受影響的街坊必須搬遷的前提下進行諮詢和討論

l          無視其它規劃方案,如部分保留、部分重建;或是由劉秀成建築師提出的樓上重建、地下保留等多元方案

2007 深水埗 l          沒有邀請深水埗重建區內的居民出席

l          帶領討論的調查員並不中立,以市建局的立場來詮釋與會者的意見

建議

表達意見隱含了集思廣益的想法,故受影響人士表達意見後,一個負責執行市區重建的公營機構便應去理解該意見背後的價值觀和原則,以及思考如何滿足這些原則和價值觀,然後再提出規劃方案和諮詢,才可修成正果。現時市建局既定的重建模式,只是握著《收回土地條例》強行統一重建區內業權,令業主備受壓力而被迫接受金額補償,重建區內的資訊亦不流通。

市建局必須設立機制讓所有受影響人士都有機會參與規劃,以及用簡單易明的方式進行諮詢,包括:

準備諮詢會前應進行調查,了解區內居民的作息時間、知識程度,作出適當的安排。

諮詢會的宣傳必須充足,可用各樣不同的途徑通知每一個受影響的住戶和商戶。

諮詢會場地首選應該是街坊可達性和參與性較高的公共空間進行,並非一定要在室內進行。

直接參與直接表達意見仍有距離

如前文指出,表達意見有別於直接參與。政府可考慮效法許多外地的先進城市,由政府或公營部門撥出公帑和鼓勵私人基金會撥款,協助市民提出共生方案,直接參與社區規劃。

社會影響評估

(28) 市建局應全面評估建議項目所引起的社會影響,以及受影響居民的社區連繫和安置需要。

(29) 社會影響評估研究應分為兩個階段進行:(a)在政府憲報公布建議項目前,先進行非公開的社會影響評估;及(b)在政府憲報公布建議項目後,進行詳細的社會影響評估。

評論現況
第一階段的社會影響評估報告的內容並不公開,調查結果是否乎合地區現況,公眾無從監察。《市區重建策略》雖然清楚寫明社會影響評估的目的,是要了解居民意願,但其問卷卻從不提供「想留下」或「樓換樓、舖換舖」的選擇,只問街坊是否想搬遷,這樣的問卷設計導致結果偏頗。此外,
第二階段的社會影響評估,與人口凍結調查一起進行,令很多街坊誤會他們非走不可。

市建局完成社會影響評估報告後,亦沒有第三者負責審核,即是說,即使報告內容偏差或不符合民情,也可以用來滿足各樣法定程序要求。至於市建局有否按照社會影響評估的建議來規劃、安排和執行重建項目,亦無任何政府部門負責審核。身兼城規會主席的房屋、規劃及地政局常任秘書便曾經在城規會表示,城規會會員在審視重建項目時,不能超越《城市規劃條例》所賦予的權力,即會員沒有職權審議社評報告、安置問題,以及如何落實重建項目等問題 。至於不涉及土地用途改變的「重建項目」,更不需向城規會提交任何文件或報告審議。

現行市區重建項目審議制度弊端繁多,對社會影響評估的忽略尤其值得關注。綜觀市建局過去多個的社會影響評估報告,都過於簡單,完全不能發揮社會影響評估的功能。

案例
案例一:無人監察,無從問責
社會影響評估完成後無人監察,換句話說,報告質素如何,結果是否公允,或結果即使公允,有關當局有沒有執行等等,無人問責。

案例二:評估調查之執行問題

重建項目公布後三日內,市建局會同一時間進行社會影響評估和凍結人口調查,有違公平:

灣仔藍屋在2006  年公布為重建項目,並聲言會予以保存。進行人口凍結調查當日,一併進行社會影響評估的調查。不過,社會影響評估的問卷內,卻沒有調查「受影響居民的住屋意願」(即《市區重建局策略》第 31(d)條),只一面倒問街坊想搬往何處,卻不問街坊是否想留下。調查報告於是得出的結論是,九成的街坊想搬離現居。

1 城規會於2006 年1 月20  日的會議紀錄,當時城規會正在討論市建局位於深水埗荔枝角道/桂林街/醫局街的重建項目。

後來,歷經熱心街坊、義工、和非政府組織的努力爭取,才得到今天藍屋「可留屋也留人」的初步成果。政府官員和市建局職員的受薪職責,本來就是要盡心了解街坊所需,和如何把重建帶來的影響減至最低,但現在卻要靠街坊自身不斷爭取,實在諷刺。

建議
社會影響評估報告應由獨立機構進行,由市建局支付費用,確保報告的中立和獨立性。報告內容由獨立委員會審核,並監察市建局有否按照報告來規劃及照顧受影響人士,才可落實重建計劃。

國際公認的社會影響評估方法,把社會影響評估視為規劃程序重要的一環,一方面藉著社會影響評估吸引和鼓勵公眾參與規劃,另方面亦能有效地搜集公眾(尤其是受影響重建街坊)對市區重建項目的意願。如社會影響評估的結論是發展項目對社區打擊太大,又沒法提供合理的紓緩措施,便不應強硬落實發展項目。如發展項目獲通過,便應按照評估內容作為日後制訂發展藍圖的基礎。

近年來,市民對不少政府工程項目或市區重建項目都不認同,部分原因是政府沒有認真評估工程項目對居民的影響,提供足夠的紓緩措施,卻一意孤行急急展開項目,終於出現「官迫民反」局面。故,建議效法多個國家或地區的做法,把社會影響評估正式納入環境影響評估內其中的一環,制訂社會影響評估的指引,報告內容可由獨立委員會審議。

39 市區重建策略會定期予以檢討和修訂(每兩至三年一次)。政府會就市區重建策略的修訂先行徵詢公眾意見,方予以定案,以供實施。

評論現況
現時已超過了條文中所謂「每兩至三年一次」做檢討和修訂的時間,拖遲了足足六年。

建議
市區重建策略乃影響民生之重大政策,理應每年收集意見,方可以跟得上社會發展的時代步伐,同時也可以對負責執行重建工作的市建局和房協實施監察。此外,《市區重建策略》的檢討和修訂,或會涉及相關法例的修改,政府應持開放態度。