1.2 重新審視舊區的價值

根據以上國際社會對可持續發展的觀點與角度,H15關注組認為應重新審視舊區的生活和文化,到底在社會公義、經濟發展之平衡、文化多元等不同方面有何貢獻,然後才可以重新想像將來的城市發展方向。

鄰里社會的重要性

在一個變化急速的商業社會之中,人與人之間變得越來越疏離和冷漠。消費社會中,人的生活只有物質享受,如此,整體社會的文化生活和精神健康的水平一定會下降。一個仍然有鄰里關係、保存著守望相助精神的社區生活,在當前這種商業社會之中,是一股暖流。

我們所談的社區網絡,未必代表住家家戶戶都感情深厚,而是一種空間和時間蘊釀而成的熟悉感和安全感,一旦拆散,便難以再生。這些社區網絡具體的體現,可舉數例,譬如樓梯檔或靠牆舖所扮演的社區看更的角色;樓上樓下互相協助購物、看顧小孩等的非正規經濟模式;社區成員有信心在發生事故時,不會無人知曉或無人理會的安全感;小商舖之間因地近之便而互相協助所造就的成本下降等等。這些都是要經歷大家長時間共同生活在某一個空間之內,才可以成就的一種社會資本,亦正是社會和諧的重要來源,放棄這種社會資本,對整體社會而言,其實是一個重大損失。

為中下至草根階層提供天然的社會安全網

社區經濟的發展,包括較低租金容許商舖以較低的價錢售賣貨品、社區網絡的非正規互助經濟等,其實都是無形的社區資產,讓中下至草根階層的住戶,能夠 維持較低的生活成本,實為天然的社會安全網,亦無須花費納稅人的金錢。同時,有許多小本經營的小商舖,若因重建要重購或重租地方營商,幾乎是不可能的,因 為重建會令地價颷升,亦打散其顧客網絡。

這些小商舖本來很可能養活全家,甚至少量員工,若店主要結業的話,員工失業不在話下,甚至店主自己也可能跌入勞動市場變成非技術勞工,變成低收入戶,這樣不是增加了社會問題嗎?

中小企發展和傳統手工藝之溫床

由於舊區的租金長期維持於一個穩定的低水平,讓許多小本經營業者可以在舊區起步發展事業,絕對有助於香港的經濟多元發展。

同時,由於科技的發展和消費社會的蓬勃,傳統的手工藝因而式微。但政府如懂得保護舊區和本土文化,包含在可持續發展的政策裡,舊區便會是傳統手工藝的天然溫床。舊區的存在有助文化多元化,以及市民選擇不同的生活方式,符合國際社會所談及的可持續發展的元素。

支援上層社會經濟活動曾協助H15 關注組製作「啞鈴方案」的建築師羅建中先生便指出,舊區對整體香港經濟是很有貢獻的,因為社區網絡其實也是經濟網絡。

他認為,世界上許多重要的城市都會有舊區,因為舊區經過長時間蘊釀,建立了千絲萬縷的經濟關係。羅氏的辦公室座落在灣仔告士打道,他說:「舊區提供了便宜的住宅和做小生意的可能,這些便是支援著整個市中心經濟,令到這個城市可以有效率地運作…其實,拆舊區對香港作為一個金融中心的經濟都有破壞性,比如我們寫字樓以前的女工就是住灣仔舊區的,如果你迫她搬走到好遠的地方,會令到她無法繼續在這裡工作,以一位中老年女士來說,可能會有就業問題,如此,其實對整體經濟也有影響…再舉一例,我們是做建築的,如果把舊區拆掉,我們便無法再可以快速和低價地去灣仔舊區的印刷公司印圖,因為如果一重建就全變成船街那種豪宅的話,小型印務公司一定挨不住貴租,於是我們也要跑到柴灣去印,這也是增加了我們的成本。」

單以上述幾個舊區在當今香港的存在價值而言,有遠見、有可持續發展的視野的政府,應該了解舊區這些優良潛質,設法加以發展和完善,而不是破壞。同時,就著上文所提及的國際社會對經濟發展的闡釋,我們應該理解到經濟發展是遠比經濟增長更為廣泛的概念。

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2.3 「權利」與「利益」的分別

過去幾年,H15關注組常聽到政府官員或市建局職員,竟然把過去沒有在社區貢獻,只希望藉著重建項目而謀取利益的大財團,也歸類為重建項目中的「持分者」,與一直在舊區生活並受重建衝擊居民和商舖相提並論,喧賓奪主。這種混淆視聽、不誠實的行為不能繼續下去。

「權利」和「利益」應當有相當清楚的劃分,清楚不過。市建局賦予的權力非同少可,除獲政府注資100 億元作營運資金外,重建區範圍的地皮亦可免補地價,最厲害的當然是引用《收回土地條例》強行收地的大權,偌大的權力,應當承擔合符比例的社會責任,才能服眾。市建局過往便常因廉價收地,再以高價售予地產商來謀取利潤為詬病。

4c 市區重建應使整體社會受惠。

評論現況

社會是由許多小社區所組成,每個小社區,又由許多人的網絡所形成;故每個地區的發展,都與整體社會息息相關,如可在舊區實踐可持續發展理念,整體社會自然會受惠。

利益嚴重向發展商傾斜

現時的重建項目,側重於經濟利益,嚴重向發展商傾斜,漠視小市民的基本權益。

未能達致整體社會受惠的情況

每個重建項目必須符合「公共用途」的要求,市建局才可行使《收回土地條例》的權力,強行統一重建區內的業權。過往經驗顯示,市建局跟發展商一樣,只會顧及重建項目的財務可行性,鮮有藉著重建的機遇履行社會責任,發展商亦只懂得把重建項目包裝成豪宅出售謀利,發展規模和設計與周圍環境極不協調,又引入大量車輛,造成交通擠塞。在現行重建模式中,重建區內外的人,包括業主、租客、商戶、社區空間使用者、周邊社群等,都難以受惠,只有一小撮人的受惠(尤其是地產商)並不能滿足「公共用途」的要求。

案例
請參考第3  、4a  、4b  、5a-l 條文的案例。

建議

重新檢視何謂「整體社會受惠」

「整體社會受惠」不應只看整體國民生產總值的上升,或只看發展商的利潤,更不該只是市建局收入的上升。「整體社會受惠」應指明為下列內容:

舊區雖然要發展和更新,也不能犧牲在當地生活的街坊的基本權益。重建應以受影響的人的基本權利為優先考慮,尊重基本人權是一個文明社會最根本的自我保障的基石。

根據聯合國於1986 年的《發展權利宣言》(Declaration on the Right to Development)  ,指出每個人在發展中應有的權利,就是人人有權參與、貢獻和享受經濟、社會、文化與政府的發展,而社會應當有責任提供這樣的生活環境。而「發展的權利」(right               to  development)  ,是指每個人可以有自主自決的權利,參與制訂政策,以及平等分享社會的財富等。

「經濟發展」的概念比「經濟增長」更為廣泛而長遠,「經濟發展」應包含一系列的社會目標,包括維護每個人選擇生活方式的自由,令社會體系在社會、經濟、文化各方面邁向更文明、更平
等。

具體措施的改進,請參考第3  、4a  、4b  、5a-l 條文的改善建議。

5e 市區重建的主要目標:推動市區的可持續發展。

評論現況
土地發展公司遺留下來的廿五個項目,全都是重新發展,即拆卸重建,連根拔起。市建局自二○ ○一年成立開始,一共展開了四十一個項目,當中個項目亦以這種拆卸重建的方式進行,每個項目對累積對舊區破壞,可想而知,與可持續發展理念相違背。同時,《市區重建策略》中所提及的「可持續發展」,相信是根據特區政府的落後和不合時宜的定義(可參閱本文件丙部)。

案例
重建項目與可持續發展理念相違背的例子,可見諸本意見書中各條的案例。

建議
市建局應重新考量可持續發展的定義,與國際社會接軌,詳情參照本意見書丙部。

社會影響評估

(28) 市建局應全面評估建議項目所引起的社會影響,以及受影響居民的社區連繫和安置需要。

(29) 社會影響評估研究應分為兩個階段進行:(a)在政府憲報公布建議項目前,先進行非公開的社會影響評估;及(b)在政府憲報公布建議項目後,進行詳細的社會影響評估。

評論現況
第一階段的社會影響評估報告的內容並不公開,調查結果是否乎合地區現況,公眾無從監察。《市區重建策略》雖然清楚寫明社會影響評估的目的,是要了解居民意願,但其問卷卻從不提供「想留下」或「樓換樓、舖換舖」的選擇,只問街坊是否想搬遷,這樣的問卷設計導致結果偏頗。此外,
第二階段的社會影響評估,與人口凍結調查一起進行,令很多街坊誤會他們非走不可。

市建局完成社會影響評估報告後,亦沒有第三者負責審核,即是說,即使報告內容偏差或不符合民情,也可以用來滿足各樣法定程序要求。至於市建局有否按照社會影響評估的建議來規劃、安排和執行重建項目,亦無任何政府部門負責審核。身兼城規會主席的房屋、規劃及地政局常任秘書便曾經在城規會表示,城規會會員在審視重建項目時,不能超越《城市規劃條例》所賦予的權力,即會員沒有職權審議社評報告、安置問題,以及如何落實重建項目等問題 。至於不涉及土地用途改變的「重建項目」,更不需向城規會提交任何文件或報告審議。

現行市區重建項目審議制度弊端繁多,對社會影響評估的忽略尤其值得關注。綜觀市建局過去多個的社會影響評估報告,都過於簡單,完全不能發揮社會影響評估的功能。

案例
案例一:無人監察,無從問責
社會影響評估完成後無人監察,換句話說,報告質素如何,結果是否公允,或結果即使公允,有關當局有沒有執行等等,無人問責。

案例二:評估調查之執行問題

重建項目公布後三日內,市建局會同一時間進行社會影響評估和凍結人口調查,有違公平:

灣仔藍屋在2006  年公布為重建項目,並聲言會予以保存。進行人口凍結調查當日,一併進行社會影響評估的調查。不過,社會影響評估的問卷內,卻沒有調查「受影響居民的住屋意願」(即《市區重建局策略》第 31(d)條),只一面倒問街坊想搬往何處,卻不問街坊是否想留下。調查報告於是得出的結論是,九成的街坊想搬離現居。

1 城規會於2006 年1 月20  日的會議紀錄,當時城規會正在討論市建局位於深水埗荔枝角道/桂林街/醫局街的重建項目。

後來,歷經熱心街坊、義工、和非政府組織的努力爭取,才得到今天藍屋「可留屋也留人」的初步成果。政府官員和市建局職員的受薪職責,本來就是要盡心了解街坊所需,和如何把重建帶來的影響減至最低,但現在卻要靠街坊自身不斷爭取,實在諷刺。

建議
社會影響評估報告應由獨立機構進行,由市建局支付費用,確保報告的中立和獨立性。報告內容由獨立委員會審核,並監察市建局有否按照報告來規劃及照顧受影響人士,才可落實重建計劃。

國際公認的社會影響評估方法,把社會影響評估視為規劃程序重要的一環,一方面藉著社會影響評估吸引和鼓勵公眾參與規劃,另方面亦能有效地搜集公眾(尤其是受影響重建街坊)對市區重建項目的意願。如社會影響評估的結論是發展項目對社區打擊太大,又沒法提供合理的紓緩措施,便不應強硬落實發展項目。如發展項目獲通過,便應按照評估內容作為日後制訂發展藍圖的基礎。

近年來,市民對不少政府工程項目或市區重建項目都不認同,部分原因是政府沒有認真評估工程項目對居民的影響,提供足夠的紓緩措施,卻一意孤行急急展開項目,終於出現「官迫民反」局面。故,建議效法多個國家或地區的做法,把社會影響評估正式納入環境影響評估內其中的一環,制訂社會影響評估的指引,報告內容可由獨立委員會審議。