4. 賦予公眾監察公營部門的權力

4.1 公帑應用以資助與公共目標相關的機構

政府成立市建局時,賦予它三大優勢,分別是(i)獲政府注資一百億元;(ii)地皮加建不需補地價;及(iii)可引用《收回土地條例》強行收地。在這樣情況下,公眾自然期望市建局應該是一個非牟利機構,不應以賺取利益為目標,破壞舊區的社會網絡,令舊區生活環境質素下降。此外,市建局的運作,如每個重建項目的財政狀況必須向公眾交待,讓公眾有效地監察。

4.2 執行部門的行政責任

市建局或房協,皆是一個以公帑運作的公營部門,負責推行和落實市區重建,它們有責任,體現或達致公共目標,並用盡一切行政和技術方法,解決受影響人士的問題;而不是倒行逆施,經常只以「有困難」、「現實問題」為借口,推搪一些合理的訴求。

2. 為了解決市區老化的問題,並改善舊區居民的居住環境,當局於2000年7月制定《市區重建局條例》(第 563章)成為法例。該條例為推行市區重建提供一個新架構。市區重建局(市建局)並於2001年5月1日成立。

評論現況
根據該條文,政府制定《市區重建局條例》的目的,是以市建局作為一個法定團體,提供一個新架構,解決市區老化的問題,並改善舊區居民的居住環境。

《市區重建局條例》取代了舊有的《土地發展公司條例》。當年立法會審議《市區重建局條例》時,市建局強行收地的權力極具爭議,因為即使市建局沒有盡一切努力和合理地與業主協商賠償金
額,亦可引用《收回土地條例》強行統一業權。《市區重建局條例》最終獲通過。

此外,值得注意的是,《市區重建局條例》第五條列明市建局的宗旨,但不包括改善舊區居民的居住環境。

究竟市建局這個新架構成立九年以來,是否達到改善舊區居民居住環境的目標呢?

3. 市區重建應落實「以人為本」的工作方針。市區重建的目的是改善市區居民的生活質素。政府既會兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益。這項政策的目的是減少居住在惡劣環境人士的數目。

評論現況

直接受重建影響的人

市建局「以人為本」的工作方針,所提及的「人」,是否應有優次之別?直接受重建影響的街坊是否需要得到優先妥善處理呢?他們的權益應否受到最大的保障?

除了要顧及重建範圍內居民的生活質素,重建區內還有許多受影響的地區小商舖、社區空間使用者,這些人均對社區的發展有所貢獻,他們的處境在重建過程中不容忽視。

市建局「以人為本」的工作方針,便不能把「合法權益」只分為黑與白,必須考慮實際情況。現行的市區重建政策視野裡,產權的分類只有「公共」及「私有」的分別,而私有產權又只有「業主」
和「租客」這兩類。然而,舊區包含了大量現行法例以外的灰色地帶的業權或使用權,如樓梯舖、後梯舖、無需交租的街檔(如報紙檔)、靠牆舖等,這些經營者也是對社區有很大的貢獻,在重建
過程中應該受到照顧。

這些小小的生計,不單是舊區的特色,亦是小本經營業者的生計來源,更對社區長期貢獻(如樓梯舖為唐樓天然的看更,報紙檔則經常成為了街道的看守者)。它們的長期存在實為社區內認可及實際需要的表現。同時,這些空間其實亦為舊區低下階層提供了天然社會安全網,提供廉價服務和商品。(詳考:珍。雅各布斯之《美國大城市之生與死》)。

此外,條文所謂的「兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益」,實在是將「利益」和「權利」混淆為類似的概念,在意識上犯上重大錯誤(詳細解釋請見本文件丙部第
2 部分:人權視野中的「以人為本」原則)。

周邊社區

「社區」本來就不會因政府所規劃的重建區範圍為界線。可惜,有關當局在推行市區重建時,往往沒有認真諮詢周邊社區。以灣仔利東街重建項目為例,重建地盤旁的厦門街住戶一直不為意市建局計劃把夏門街改作南北線行,大量引入汔車破壞當地環境,白白錯過了提出反對的時機。

又,重建後周邊地價颷升,整個地區的交通、居住環境、社區網絡等也遭受到震蕩式的變遷,導致重建區周邊的市民,在生活成本和方式上,受到牽連,市建局是否在推行重建項目前考慮這些因素?

建議

清楚寫明「以人為本」是以權利受影響,或原本生活質素有可能面對變差的人為優先,不再混淆「權利」和「利益」這兩種不同的概念。

保障各種因市區重建而受影響的社區使用者,因為他們都應屬「社會上各方人士」和「社群」。
任何人只要:

a)  事實證明他是在重建區中生活/營商;
b)  的確因重建而令生活受影響,面對生活質素可能降低的;

就應該受到保障。

設立機制,為受影響街坊,在現金補償以外,提供留在原有社區網絡中繼續生活的選擇,這包括樓換樓/舖換舖的安排。另外,受影響人士,不應因為生活成本(如租金)無端上漲,而導致生活質素下降。

規劃重建區時應將周邊社群可能受到的影響一併評估及考慮,即是認真做好社會影響評估工作,並第一時間為周邊社群提供充足及易於了解的資訊。

「生活質素」,應指明包含非物質的精神生活部份,亦即包括社區網絡等無法量度的東西。

4d 受重建項目影響的居民應有機會就有關項目表達意見。

評論現況

四大鴻溝

若果居民表達意見後的意見不被重視或尊重,那麼所有表達意見的渠道及程序,都不過是橡皮圖章而已。重建項目的諮詢,主要依賴市建局的工作坊/集思會等活動,但現時的官方「公眾諮詢」出現四大鴻溝,分別為資訊鴻溝、語言鴻溝、資源鴻溝及理念鴻溝:

資訊鴻溝

許多市民的作息時間不同,尤其是香港的草根階層偏向工時長,而舊區的老人家或者不太能閱讀,這些弱勢社群如何可以獲得正確的資訊,是有關當局必須正面面對的問題。受影響街坊在沒有充足的資料情況下,實難以作出恰當的意見。

語言鴻溝

語言鴻溝不單是指中文英文的問題,還有是諮詢文件所用的學術或專業語言。有時即使諮詢文件是中文,懂中文的市民還是會看不懂,原因是這些機關從來沒有考慮用市民大眾看得懂的語言來寫這些諮詢文件或繪畫那些規劃圖。

資源鴻溝

街坊和市民日間都有工作,只能在晚上開會討論,週末也經常因為要出席論壇而不能跟家人一起。相反,政府有全職人員,還經常用很多錢來聘用顧問公司,地產商也是一樣。市民大眾,何來有這樣多的錢和時間呢?以灣仔利東街街坊為例,他們要逐家逐戶上門募捐,要找朋友義務幫忙劃圖則等等,很辛苦才能完成「啞鈴方案」。

理念鴻溝(有關理念和原則問題詳見本意見書丙部)

香港的當權者和很多專業人士一心要將香港打造成所謂「世界級的城市」,而他們心目中的「世界級城市」就是建造像國際金融中心、四季酒店和西九天幕那樣的建築,與小市民的生活距離相當遠。本來市區已經有很多這類建築,同時還存在一些小市民可以生活起居的空間,尤其在舊區裡,兩者締造了多元化的城市樣貌。然而,現在小市民連僅餘的生活空間也正被當權者想像中的「世界級城市」擠壓掉,本土經濟和小市民生活跟中環集團的主流想法根本存在巨大的「理念鴻溝」,難以跨越。世界上的「世界級城市」沒有多少個會像香港那樣將本身文化擠壓掉,並且令到小市民難以在城中生活下去的,相反大多數「世界級城市」是會保育本土的文化、經濟和生活,而不是製造一些變身成高級消費場所的「舊建築」(關於保育的問題詳見第5g 條)。

市建局透明度低

《市區重建策略》第10 條指明,董事會應考慮在切實可行的範圍內,公開其會議。另方面,《市區重建策略》及《市區重建局條例》同時亦給予市建局董事會及發展局局長非常大的權力決定是否公開某些資訊(詳見本文件乙部的法例釋義)。可是,市建局許多決定都會直接或間接地影響著許多重建戶的生活質素和基本權利,高度公開及透明度是必須的,該市民在充份掌握情況下反映意見。

表達意見有別於直接參與

表達意見雖然重要,但畢竟只是讓受影響人士被動參與,要真正打造一個可持續的國際都會,應該鼓勵每個市民主動想像社區的未來,以及掌握自己的生活,才可以誘發正面而主動的歸屬感和公民責任感。

案例

立法會無法監察個別重建項目的財務狀況

2003 年12 月,市建局職員在灣仔聖雅各社區中心一個公開場合曾答應會向立法會報告所有重建項目的進度,然而,在2007年一個立法會會議中,曾有議員要求市建局公開營虧報告,都不得要領,市建局亦不時向外界宣稱重建項目會「虧本」。

欠缺追蹤調查

追蹤調查應最能反映受重建影響人士的生活質素有否改善,社區網絡有保存等。然而,我們一直未曾見過市建局向公眾交待這些問題。當市建局就灣仔利東街重建項目向城規會提交總綱發展藍圖審議時,亦只向城規會提出一份十分簡單的地圖,企圖證明原有印刷和喜帖店?都已「搬回灣仔」,卻不提結業、生意大跌的事實。

拒納意見欠缺說服力

H15 關注組所提出的「啞呤方案」,由區內街坊、早期的區議會,以至專業界和社會輿論皆獲廣泛讚賞及支持,其後更在香港規劃師學會的年度?中獲發銀獎,但「啞呤方案」竟然都不被市建局接納,當年市建局只解釋是「技術困難」,由此可見市建局的「開放透明度」是如何地低。

市建局所辦工作坊/集思會的弊病

以下為重建監察(一個監察市區重建的民間組織)於2007 年4 月,在市建局於深水埗區舉行「巿建局社區工作坊 」上所派發的單張。單張內容於2007 年5 月已再作修定。

工作坊日期 區域 工作坊不足之處
11/2005 灣仔巿區更新總體(Community Aspiration Study – the Older Wanchai) 在2005 年11 月有份出席該諮詢會的街坊指出,巿建局於2006 年向

構思工作坊城市規劃委員會提交的規劃申請中,只表示曾進行諮詢,在諮詢會收集得來一大堆的公眾批評,卻不包括在內:

l          強烈批評巿建局現時的重建方法的意見

l          指市建局破壞社區網絡和地方特色的意見

l          要求巿建局引入樓換樓,原區安置受影響街坊等

這些意見在報告中隻字不提,反而說「沒有」受訪者強烈批評巿建局現時的重建方法,令街坊感到表達的意見完全不被理會和刪掉。

6/2006 中環卑利街/嘉咸街重建項目社區參與工作坊 l          巿建局拒絕提供發展項目擬建總樓面面積、樓宇高度、地積比率等發展參數

l          巿建局拒絕提供受影響住宅數目,及交代受影響的小販去留

2007 旺角波鞋街 l          在預設項目必須重建及所有受影響的街坊必須搬遷的前提下進行諮詢和討論

l          無視其它規劃方案,如部分保留、部分重建;或是由劉秀成建築師提出的樓上重建、地下保留等多元方案

2007 深水埗 l          沒有邀請深水埗重建區內的居民出席

l          帶領討論的調查員並不中立,以市建局的立場來詮釋與會者的意見

建議

表達意見隱含了集思廣益的想法,故受影響人士表達意見後,一個負責執行市區重建的公營機構便應去理解該意見背後的價值觀和原則,以及思考如何滿足這些原則和價值觀,然後再提出規劃方案和諮詢,才可修成正果。現時市建局既定的重建模式,只是握著《收回土地條例》強行統一重建區內業權,令業主備受壓力而被迫接受金額補償,重建區內的資訊亦不流通。

市建局必須設立機制讓所有受影響人士都有機會參與規劃,以及用簡單易明的方式進行諮詢,包括:

準備諮詢會前應進行調查,了解區內居民的作息時間、知識程度,作出適當的安排。

諮詢會的宣傳必須充足,可用各樣不同的途徑通知每一個受影響的住戶和商戶。

諮詢會場地首選應該是街坊可達性和參與性較高的公共空間進行,並非一定要在室內進行。

直接參與直接表達意見仍有距離

如前文指出,表達意見有別於直接參與。政府可考慮效法許多外地的先進城市,由政府或公營部門撥出公帑和鼓勵私人基金會撥款,協助市民提出共生方案,直接參與社區規劃。

5f 市區重建的主要目標:推動復修重建目標區內有需要維修的樓宇。

評論現況
土地發展公司遺留下來的廿五個項目,全都是重新發展,即拆卸重建,連根拔起。市建局自二○○一年成立開始,一共展開了四十一個項目,當中個項目亦以這種拆卸重建的方式進行。究竟舊樓什麼時候要拆掉,什麼時候應復修,公眾對這標準並不清楚。

案例
案例請參照上述第5d 條。

建議
市建局應清楚向公眾交代一棟樓宇要拆卸還是可以復修的理由。每個重建項目中,不一定把所有樓宇拆掉或全部復修,可按樓宇的質素和街坊的需要,作混合性、更有彈性的規劃,亦為街坊留下「樓換樓、舖換舖」的可能性。

市建局應積極推動復修,避免盲目拆卸樓宇,減少對民生的滋擾。

9及10

(9) 市建局必須向公眾負責,並積極回應社會的需要。市建局的董事會應重視向公眾負責,其運作亦應公開及具透明度。

(10) 為加強市建局的透明度及問責性,市建局應向董事會各董事發出申報利 益的指引。董事會應考慮在切實可行的範圍內,公開其會議。市建局亦應成立一個獨立的帳目稽核小組。

評論現況

市建局是一個公營機構,不過其董事會會議卻不公開讓市民旁聽,透明度極低。

民主社會──權力必須被規管

一個公營部門的開放透明度和問責性,必須受到法例規限,不能只依仗當權執行者自行判斷,有違民主社會基本準則,即權力必須被規管。政府賦予市建局很大的權力,如《市區重建局條例》第20條(2)及(3),指出,發展局局長在修改或修訂該策略前,如認為該等修改或修訂的性質是「屬輕微、技術性或微不足道的,則無需諮詢公眾」。還有,「局長如認為披露某項資料並不符合公眾利益,則無需披露該項資料」。

許多決定,是取決於高官及市建局董事會的操守和判斷,如本項條文中的「應(該)」、「積極」、「重視」等,而其透明度的指引則是「董事會應考慮在切實可行的範圍內」和「局長如認為…」,換句話說,市建局的問責性,是在一個不公開的環境下進行的,市建局又如何問責呢?根據過去重建街坊的經驗,市民的基本知情權和選擇權,都是靠不斷努力爭取才得到。

建議

作為一個公營機構,市建局應開放董事會會議,並把會議紀錄放在市建局各地區辦事處讓公眾查閱。

12 政府已把200 個新項目和25 個土發公司尚未完成的項目納入重建計劃之內,這225 個重建項目共涉及面積達67 公頃。估計這些項目範圍內涉及32,000 個住宅單位和126,000 名居民。

評論現況

現況、案例與改善建議請參考第1 、2  、5 及第6 條。

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