《市區重建局條例》和《市區重建策略》

2000年7 月,立法會通過《市區重建局條例》,翌年成立了市建局。市建局是一個公營機構(即不是政府部門),日常營運需自負盈虧。它的工作主要包括4Rs  ,即「重建發展(Redevelopment )、 樓宇復修(Rehabilitation )、文物保育(pReservation )及舊區活化(Revitalisation )」。政府在市建局成立首五年合共注資 100  億元,而市建局的重建項目亦可免補地價,粗略估計,涉及公帑數百億元(20 年內225 個項目)。

政府賦予市建局一系列的責任與權力,市建局的實務工作必須遵照《市區重建策略》的原則和指引來執行。

根據《市區重建局條例》,規定局長(即現今發展局局長)在《市區重建策略》定案前,須進行公眾諮詢。不過,首份《市區重建策略》的公眾諮詢,竟然在短短約兩個月內完成,於2001 年11 月定案,影響著未來20 年225 個重建項目。

政府還賦予市建局很大的權力,如《市區重建局條例》第20條(2)及(3)段指出,局長(即現今發展局局長)在修改或修訂該策略前,如認為該等修改或修訂的性質是「屬輕微、技術性或微不足道的,則無需諮詢公眾。」還有,「局長如認為披露某項資料並不符合公眾利益,則無需披露該項資料」。

《收回土地條例》

政府立法當年打著「以人為本」和「公共用途」的大原則,說服立法會賦予它一個非常大的公共權力:《收回土地條例》,當市建局無法說服重建區業主放棄其持有物業時,便可引用《收回土地條例》(俗稱「尚方寶劍」),強迫將相關的土地及其物業收歸公有。

在這個大前提下,市建局公營機構的角色,應該與地產商不一樣,必須肩負眾多公共責任,亦即是《市區重建策略》當中所列明之多項社會目標。事實上,政府亦提出一個問責框架以制衡市建局的權力:

「市建局必須向公眾負責,並積極回應社會的需要。市建局的董事會應重視向公眾負責,其運作亦應公開及具透明度。為加強市建局的透明度及問責性,市建 局應向董事會各董事發出申報利益的指引。董事會應考慮在切實可行的範圍內,公開其會議。市建局亦應成立一個獨立的帳目稽核小組。」

-節錄於《市區重建策略》第八、九段

不過,許多的決定,均取決於高官及市建局董事會的自行操守和判斷,如:「應(該)」、「積極」、「重視」等措詞,又或是「董事會應考慮在切實可行的 範圍內」和「局長如認為…」等等,都賦予政府或市建局過大酌情權,卻沒有實質有效的約束力。在這種情況下,市建局又如何問責呢?

2.3 「權利」與「利益」的分別

過去幾年,H15關注組常聽到政府官員或市建局職員,竟然把過去沒有在社區貢獻,只希望藉著重建項目而謀取利益的大財團,也歸類為重建項目中的「持分者」,與一直在舊區生活並受重建衝擊居民和商舖相提並論,喧賓奪主。這種混淆視聽、不誠實的行為不能繼續下去。

「權利」和「利益」應當有相當清楚的劃分,清楚不過。市建局賦予的權力非同少可,除獲政府注資100 億元作營運資金外,重建區範圍的地皮亦可免補地價,最厲害的當然是引用《收回土地條例》強行收地的大權,偌大的權力,應當承擔合符比例的社會責任,才能服眾。市建局過往便常因廉價收地,再以高價售予地產商來謀取利潤為詬病。

3. 落實草根民主:生活主導權、充份知情權和不在受強權脅迫下的決擇權

3.1 社區規劃權-掌握生活主導權

人生活在一個地方,並不如一塊積木,任由當權者隨意迫往另一處生活。可以選擇生活的地方,可以擁有生活的主導權,是一個民主社會基本應有的權利。同時,社區的發展,亦直接影響著當地每個人的生活質素。比如說,大財團是否想抬高當區的樓價?大財團是否不理會公眾權益在當區興建屏風樓?公營部門又是否忽然宣布某地為重建區,然後把當區街坊趕走?街尾的公園是否適合孩子玩耍?社區裡的交通設施是否方便?這些都是與生活息息相關的事情,每個街坊都應有權直接參與決策。

3.2 在充份知情權下作抉擇的權利

在重建區裡,知情權對於某些社群來說是遙不可及的,如大量的官方文件,便叫許多老人家吃不消,即使上過大學的街坊,亦未必可以完全了解整套重建政策的內容。市建局使用公帑推行重建,應有責任向受影響人士詳細講解相關的政策和重建戶的權利。

3.3 在不受強權脅迫下作抉擇的權利

當一個地區宣布為重建區後,即使重建戶萬分不願意,市建局仍可引用《收回土地條例》強行收地,甚至控告原業主霸佔官地,把業主趕出去。在這不平等的威迫談判下,加上沉重的壓力,到底多少「願意」接受賠償而搬遷的街坊是真正「開心滿意」的搬走呢?

4. 賦予公眾監察公營部門的權力

4.1 公帑應用以資助與公共目標相關的機構

政府成立市建局時,賦予它三大優勢,分別是(i)獲政府注資一百億元;(ii)地皮加建不需補地價;及(iii)可引用《收回土地條例》強行收地。在這樣情況下,公眾自然期望市建局應該是一個非牟利機構,不應以賺取利益為目標,破壞舊區的社會網絡,令舊區生活環境質素下降。此外,市建局的運作,如每個重建項目的財政狀況必須向公眾交待,讓公眾有效地監察。

4.2 執行部門的行政責任

市建局或房協,皆是一個以公帑運作的公營部門,負責推行和落實市區重建,它們有責任,體現或達致公共目標,並用盡一切行政和技術方法,解決受影響人士的問題;而不是倒行逆施,經常只以「有困難」、「現實問題」為借口,推搪一些合理的訴求。

2. 為了解決市區老化的問題,並改善舊區居民的居住環境,當局於2000年7月制定《市區重建局條例》(第 563章)成為法例。該條例為推行市區重建提供一個新架構。市區重建局(市建局)並於2001年5月1日成立。

評論現況
根據該條文,政府制定《市區重建局條例》的目的,是以市建局作為一個法定團體,提供一個新架構,解決市區老化的問題,並改善舊區居民的居住環境。

《市區重建局條例》取代了舊有的《土地發展公司條例》。當年立法會審議《市區重建局條例》時,市建局強行收地的權力極具爭議,因為即使市建局沒有盡一切努力和合理地與業主協商賠償金
額,亦可引用《收回土地條例》強行統一業權。《市區重建局條例》最終獲通過。

此外,值得注意的是,《市區重建局條例》第五條列明市建局的宗旨,但不包括改善舊區居民的居住環境。

究竟市建局這個新架構成立九年以來,是否達到改善舊區居民居住環境的目標呢?

3. 市區重建應落實「以人為本」的工作方針。市區重建的目的是改善市區居民的生活質素。政府既會兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益。這項政策的目的是減少居住在惡劣環境人士的數目。

評論現況

直接受重建影響的人

市建局「以人為本」的工作方針,所提及的「人」,是否應有優次之別?直接受重建影響的街坊是否需要得到優先妥善處理呢?他們的權益應否受到最大的保障?

除了要顧及重建範圍內居民的生活質素,重建區內還有許多受影響的地區小商舖、社區空間使用者,這些人均對社區的發展有所貢獻,他們的處境在重建過程中不容忽視。

市建局「以人為本」的工作方針,便不能把「合法權益」只分為黑與白,必須考慮實際情況。現行的市區重建政策視野裡,產權的分類只有「公共」及「私有」的分別,而私有產權又只有「業主」
和「租客」這兩類。然而,舊區包含了大量現行法例以外的灰色地帶的業權或使用權,如樓梯舖、後梯舖、無需交租的街檔(如報紙檔)、靠牆舖等,這些經營者也是對社區有很大的貢獻,在重建
過程中應該受到照顧。

這些小小的生計,不單是舊區的特色,亦是小本經營業者的生計來源,更對社區長期貢獻(如樓梯舖為唐樓天然的看更,報紙檔則經常成為了街道的看守者)。它們的長期存在實為社區內認可及實際需要的表現。同時,這些空間其實亦為舊區低下階層提供了天然社會安全網,提供廉價服務和商品。(詳考:珍。雅各布斯之《美國大城市之生與死》)。

此外,條文所謂的「兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益」,實在是將「利益」和「權利」混淆為類似的概念,在意識上犯上重大錯誤(詳細解釋請見本文件丙部第
2 部分:人權視野中的「以人為本」原則)。

周邊社區

「社區」本來就不會因政府所規劃的重建區範圍為界線。可惜,有關當局在推行市區重建時,往往沒有認真諮詢周邊社區。以灣仔利東街重建項目為例,重建地盤旁的厦門街住戶一直不為意市建局計劃把夏門街改作南北線行,大量引入汔車破壞當地環境,白白錯過了提出反對的時機。

又,重建後周邊地價颷升,整個地區的交通、居住環境、社區網絡等也遭受到震蕩式的變遷,導致重建區周邊的市民,在生活成本和方式上,受到牽連,市建局是否在推行重建項目前考慮這些因素?

建議

清楚寫明「以人為本」是以權利受影響,或原本生活質素有可能面對變差的人為優先,不再混淆「權利」和「利益」這兩種不同的概念。

保障各種因市區重建而受影響的社區使用者,因為他們都應屬「社會上各方人士」和「社群」。
任何人只要:

a)  事實證明他是在重建區中生活/營商;
b)  的確因重建而令生活受影響,面對生活質素可能降低的;

就應該受到保障。

設立機制,為受影響街坊,在現金補償以外,提供留在原有社區網絡中繼續生活的選擇,這包括樓換樓/舖換舖的安排。另外,受影響人士,不應因為生活成本(如租金)無端上漲,而導致生活質素下降。

規劃重建區時應將周邊社群可能受到的影響一併評估及考慮,即是認真做好社會影響評估工作,並第一時間為周邊社群提供充足及易於了解的資訊。

「生活質素」,應指明包含非物質的精神生活部份,亦即包括社區網絡等無法量度的東西。

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