2.1 受影響人士

受影響人士,不單包括重建區內的居民和商舖,也包括在重建區周邊地帶生活的市民。因為重建後周邊地價颷升,而整個交通、社區網絡、生活環境等也會有震蕩變遷,周邊的市民,在生活成本或方式上,或多或少受到牽連而要改變。事實上,「社區」本來就無須以政府所劃的重建區為界線,地方本來就會發展出自己的社區,不一定會與政府劃定的重建區範圍一樣。

2.2 為何先以受影響的人為本?

這是基於公平原則,是屬於人權的範疇。依據上述對社區網絡的理解,舊區內街坊因長時間共同生活而發展成一個複雜的網絡,每個成員都有一份貢獻。這些貢獻,難以用金錢衡量,但對社會整體的平衡發展十分有利。

一旦地區重建時,政府便硬要把這些人驅去社區,貶低他們的權利,我們便不得不考慮這樣的發展模式是否正確,即使是無可避免的,也應給他們優先提供不同合理的選擇和紓緩措施,不讓受影響人士生活質素下跌。事實上,H15關注組的經驗中,重建會令受影響人士忽然面對一大堆沉重的生活壓力,包括生活成本的上漲、重置物業的困難、面對政府各種程序的不勝其煩、安頓生意和家人的壓力等等。

如果重建政策中會令部分於該區有貢獻的市民,在重建後生活質素反而下降的話,便是一種「程序上的不公義」。程序不公義的意思,就是由於定立某類工作程序或規範時,欠缺對公義價值觀的考慮,導致當執行該法例或政策,即使執行人員技術上不犯規,卻產生了不公義的情況。相關的問題將於本建議書丁部分作詳細檢討。

3. 市區重建應落實「以人為本」的工作方針。市區重建的目的是改善市區居民的生活質素。政府既會兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益。這項政策的目的是減少居住在惡劣環境人士的數目。

評論現況

直接受重建影響的人

市建局「以人為本」的工作方針,所提及的「人」,是否應有優次之別?直接受重建影響的街坊是否需要得到優先妥善處理呢?他們的權益應否受到最大的保障?

除了要顧及重建範圍內居民的生活質素,重建區內還有許多受影響的地區小商舖、社區空間使用者,這些人均對社區的發展有所貢獻,他們的處境在重建過程中不容忽視。

市建局「以人為本」的工作方針,便不能把「合法權益」只分為黑與白,必須考慮實際情況。現行的市區重建政策視野裡,產權的分類只有「公共」及「私有」的分別,而私有產權又只有「業主」
和「租客」這兩類。然而,舊區包含了大量現行法例以外的灰色地帶的業權或使用權,如樓梯舖、後梯舖、無需交租的街檔(如報紙檔)、靠牆舖等,這些經營者也是對社區有很大的貢獻,在重建
過程中應該受到照顧。

這些小小的生計,不單是舊區的特色,亦是小本經營業者的生計來源,更對社區長期貢獻(如樓梯舖為唐樓天然的看更,報紙檔則經常成為了街道的看守者)。它們的長期存在實為社區內認可及實際需要的表現。同時,這些空間其實亦為舊區低下階層提供了天然社會安全網,提供廉價服務和商品。(詳考:珍。雅各布斯之《美國大城市之生與死》)。

此外,條文所謂的「兼顧社會上各方人士的利益與需要,亦不會犧牲任何社群的合法權益」,實在是將「利益」和「權利」混淆為類似的概念,在意識上犯上重大錯誤(詳細解釋請見本文件丙部第
2 部分:人權視野中的「以人為本」原則)。

周邊社區

「社區」本來就不會因政府所規劃的重建區範圍為界線。可惜,有關當局在推行市區重建時,往往沒有認真諮詢周邊社區。以灣仔利東街重建項目為例,重建地盤旁的厦門街住戶一直不為意市建局計劃把夏門街改作南北線行,大量引入汔車破壞當地環境,白白錯過了提出反對的時機。

又,重建後周邊地價颷升,整個地區的交通、居住環境、社區網絡等也遭受到震蕩式的變遷,導致重建區周邊的市民,在生活成本和方式上,受到牽連,市建局是否在推行重建項目前考慮這些因素?

建議

清楚寫明「以人為本」是以權利受影響,或原本生活質素有可能面對變差的人為優先,不再混淆「權利」和「利益」這兩種不同的概念。

保障各種因市區重建而受影響的社區使用者,因為他們都應屬「社會上各方人士」和「社群」。
任何人只要:

a)  事實證明他是在重建區中生活/營商;
b)  的確因重建而令生活受影響,面對生活質素可能降低的;

就應該受到保障。

設立機制,為受影響街坊,在現金補償以外,提供留在原有社區網絡中繼續生活的選擇,這包括樓換樓/舖換舖的安排。另外,受影響人士,不應因為生活成本(如租金)無端上漲,而導致生活質素下降。

規劃重建區時應將周邊社群可能受到的影響一併評估及考慮,即是認真做好社會影響評估工作,並第一時間為周邊社群提供充足及易於了解的資訊。

「生活質素」,應指明包含非物質的精神生活部份,亦即包括社區網絡等無法量度的東西。

5j 市區重建的主要目標:為有特別需要的受影響人士(例如長者和弱能人士)提供特別設計的房屋。

評論現況
據 H15 關注組所知,部分有需要人士,如老人和傷殘人士,由於不懂得向重建社工隊求助,以致問題拖延而得不得解決。

此外,綜觀市建局成立至今,從未有向受影響街坊提供房屋。如要入住公屋,該租客必須完全符合公屋資產審查,鮮有酌情。再者,公屋單位亦不未必一定適合有特別需要的人士,以輪椅使用者為例,房委會必須要當事人出示註冊職業治療師的建議文件,才願意為其需要而改裝通道及屋內設計。

市建局近期公布會在深水埗一重建項目中提供老人居所,回應社會訴求。不過,將來這類單位的售價或租金是否為舊區街坊所能負擔的,仍有待分曉。

建議
重建社工隊應主動為有需要人士提供協助,而不應被動地等他們上門要求協助。

社會影響評估中應包括這一項調查,如有需要,應在社工隊中增添一小隊去處理有關問題。

特別需要的人士,不應該因為有特別的需要,而失去了留在原區生活的選擇,市建局應在規劃階段中有所注意,加入相關的設計和設施(如各種無障礙設施),方便這些受影響人士未來的生活。

7 市區重建並不是零星拆建的過程,政府會採取全面綜合的方式,藉重建、復修和保存文物古蹟等方法,更新舊區面貌。

評論現況

綜觀過去市建局的工作,嚴重側重於重建方面,嚴重破壞舊區面貌和社區網絡,必須改正過來。

社會影響評估

(28) 市建局應全面評估建議項目所引起的社會影響,以及受影響居民的社區連繫和安置需要。

(29) 社會影響評估研究應分為兩個階段進行:(a)在政府憲報公布建議項目前,先進行非公開的社會影響評估;及(b)在政府憲報公布建議項目後,進行詳細的社會影響評估。

評論現況
第一階段的社會影響評估報告的內容並不公開,調查結果是否乎合地區現況,公眾無從監察。《市區重建策略》雖然清楚寫明社會影響評估的目的,是要了解居民意願,但其問卷卻從不提供「想留下」或「樓換樓、舖換舖」的選擇,只問街坊是否想搬遷,這樣的問卷設計導致結果偏頗。此外,
第二階段的社會影響評估,與人口凍結調查一起進行,令很多街坊誤會他們非走不可。

市建局完成社會影響評估報告後,亦沒有第三者負責審核,即是說,即使報告內容偏差或不符合民情,也可以用來滿足各樣法定程序要求。至於市建局有否按照社會影響評估的建議來規劃、安排和執行重建項目,亦無任何政府部門負責審核。身兼城規會主席的房屋、規劃及地政局常任秘書便曾經在城規會表示,城規會會員在審視重建項目時,不能超越《城市規劃條例》所賦予的權力,即會員沒有職權審議社評報告、安置問題,以及如何落實重建項目等問題 。至於不涉及土地用途改變的「重建項目」,更不需向城規會提交任何文件或報告審議。

現行市區重建項目審議制度弊端繁多,對社會影響評估的忽略尤其值得關注。綜觀市建局過去多個的社會影響評估報告,都過於簡單,完全不能發揮社會影響評估的功能。

案例
案例一:無人監察,無從問責
社會影響評估完成後無人監察,換句話說,報告質素如何,結果是否公允,或結果即使公允,有關當局有沒有執行等等,無人問責。

案例二:評估調查之執行問題

重建項目公布後三日內,市建局會同一時間進行社會影響評估和凍結人口調查,有違公平:

灣仔藍屋在2006  年公布為重建項目,並聲言會予以保存。進行人口凍結調查當日,一併進行社會影響評估的調查。不過,社會影響評估的問卷內,卻沒有調查「受影響居民的住屋意願」(即《市區重建局策略》第 31(d)條),只一面倒問街坊想搬往何處,卻不問街坊是否想留下。調查報告於是得出的結論是,九成的街坊想搬離現居。

1 城規會於2006 年1 月20  日的會議紀錄,當時城規會正在討論市建局位於深水埗荔枝角道/桂林街/醫局街的重建項目。

後來,歷經熱心街坊、義工、和非政府組織的努力爭取,才得到今天藍屋「可留屋也留人」的初步成果。政府官員和市建局職員的受薪職責,本來就是要盡心了解街坊所需,和如何把重建帶來的影響減至最低,但現在卻要靠街坊自身不斷爭取,實在諷刺。

建議
社會影響評估報告應由獨立機構進行,由市建局支付費用,確保報告的中立和獨立性。報告內容由獨立委員會審核,並監察市建局有否按照報告來規劃及照顧受影響人士,才可落實重建計劃。

國際公認的社會影響評估方法,把社會影響評估視為規劃程序重要的一環,一方面藉著社會影響評估吸引和鼓勵公眾參與規劃,另方面亦能有效地搜集公眾(尤其是受影響重建街坊)對市區重建項目的意願。如社會影響評估的結論是發展項目對社區打擊太大,又沒法提供合理的紓緩措施,便不應強硬落實發展項目。如發展項目獲通過,便應按照評估內容作為日後制訂發展藍圖的基礎。

近年來,市民對不少政府工程項目或市區重建項目都不認同,部分原因是政府沒有認真評估工程項目對居民的影響,提供足夠的紓緩措施,卻一意孤行急急展開項目,終於出現「官迫民反」局面。故,建議效法多個國家或地區的做法,把社會影響評估正式納入環境影響評估內其中的一環,制訂社會影響評估的指引,報告內容可由獨立委員會審議。

30及31

(30) 在政府憲報公布建議項目前,市建局須就以下各主要方面進行非公開的社會影響評估:(a)建議項目範圍的人口特點;(b)該區的社會經濟特點;(c)該區的居住環境;(d)該區經濟活動的特點,包括小商舖及街頭攤檔等;(e)該區
的人口擠迫程度;(f)該區設有的康樂、社區和福利設施;(g)該區的歷史背景;(h)該區的文化和地方特色;(i)就建議項目對社區的潛在影響所進行的初步評估;以及(j)所需紓緩措施的初步評估。

(31) 在政府憲報公布建議項目後,市建局須就以下各主要方面進行詳細的社會影響評估:(a)受建議項目影響的居民人口特點;(b)受影響居民的社會經濟特點;(c)受影響居民的安置需要;(d)受影響居民的住屋意願;(e)受影響居民
的就業狀況;(f)受影響居民的工作地點;(g)受影響居民的社區網絡;(h)受影響家庭子女的教育需要;(i)長者的特殊需要;(j)弱能人士的特殊需要;(k)單親家庭的特殊需要,尤其是有年幼子女的單親家庭的特殊需要;(l)建議項目對社區
的潛在影響所進行的詳細評估;以及(m)所需紓緩措施的詳細評估。

評論現況
現況和改善建議,請參考第28 及29 條。另外加兩項改善建議:

第30 及31 條中,所需調查的項目應加上「對重建區周邊社群可能造成的影響」。

第31 條中加入「地區文化和特色」、「社區生活模式」,因為這些都不能單憑肉眼觀察,而需仔細向居民了解。

案例

市建局計劃在灣仔利東街重建項目地庫興建一個提供三百個車位的停車場,停車場出口設在毗鄰廈門街寶藝花園旁邊,同時還要打通廈門街與皇后大道東連接通車,把交通問題轉移至廈門街,汔車的噪音、廢氣、道路安全對廈門街街坊定會構成影響。同時,打通廈門街與皇后大道東的梯級交接點,正是灣仔第一道海岸線的地標,將會連同該處的公共空間平台一同消失。

H15  關注組聯同義工在2008  年年初做了一項地區調查,發現廈門街的許多街坊對於利東街重建而帶來的道路工程亳不知情。廈門街街坊後來迅速成立關注組極力反對此項道路工程,反對廈門街成為重建利東街的犧牲品。這件事情正好反映重建的影響,不規限於重建地盤的界線,日後的社 會影響評估必須包括重建周邊地區的影響。